중앙선거관리위원회가 사람 참 피곤하게 한다. 비록 법률공부한지는 오래됐지만 법률해석은 기억력과 무관하기 때문에 나름대로 쌓은 법학도로서의 소양을 가지고 이번 선관위 결정을 반박해볼까 한다. 

법률해석 방법은 여러 가지가 있지만, 기본적으로 법률 제정의 입법취지, 그리고 법률 전체의 맥락을 체계적으로 해석하여 모순이 발생하지 않도록 하는 것이 일반적인 원칙이다. 

뭐 어려운 말 같지만 쉽게 말해서 ‘말 되게’ 해석해야 한다는 얘기다. 

쟁점별로 살펴보자. 쟁점은 세 가지다. ● 대통령의 선거중립의무 위반 여부 ● 대통령의 강연이 사전선거운동인지 여부 ● 참평포럼이 사조직인지 여부 

나름대로 자세히 설명하겠지만, 위 세 가지 쟁점은 상호관련성이 없다. 즉 별개의 사안이다. 일단 순서대로 보자. 

쟁점 1 대통령의 선거중립 의무 위반 여부 

먼저 해당 법률 규정을 보자. 




공직선거법 제9조 (공무원의 중립의무) ① 공무원 기타 정치적 중립을 지켜야 하는 자(기관·단체를 포함한다)는 선거에 대한 부당한 영향력의 행사 기타 선거결과에 영향을 미치는 행위를 하여서는 아니 된다. 

공직선거법 제9조는 공무원의 정치적 중립의무를 규정하고 있다. ‘부당한 영향력의 행사’나 ‘선거결과에 영향을 미치는 행위’를 하여서는 안 된다고 규정하고 있다. 

일단 제9조만 갖고, 글자만 갖고 해석하면 노무현 대통령의 참평포럼 강연은 ‘선거결과에 영향을 미치는 행위’에 해당한다고 볼 수 있다. 이명박과 박근혜 박살냈고, 한나라당이 집권하면 끔찍하다고 했으니 영향을 안 미쳤다고 볼 수 없다. 

중앙선관위는 방금 내가 말한 바와 같이 해석을 한 것이다. 그것도 공직선거법 제9조만 뚝 떼어놓고 말이다. 바로 뒤에 나오는 공직선거법 제60조와 상충되는 점을 전혀 고려하지 않고 말이다. 

(공직선거법 제60조 그 자체만으로 상충되는 건 아니다. 공직선거법 제60조에 의해 국가공무원법 제2조와 정당법 제22조가 줄줄이 엮어있는 문제다. 따라서 세 개의 법률을 유기적이고 체계적으로 해석해야 한다) 

법률 해석은 전체적인 맥락에 맞게 해석해야 한다. 같은 법률 안에 ‘상충’ 혹은 ‘모순’되는 규정이 존재할 경우 ‘상호 조화’가 가능하도록 해석하여 모순과 상충을 없애야 한다. 그래서 법률해석이 필요한 것이며, 이 때문에 법학을 교육하고, 법률전문가를 양성하는 것이다. 문구에 적힌 글자만 해석하는 것이 법률가라고 한다면 한글만 읽을 줄 알아도 법률가 할 수 있다. 

하여간 다음 쟁점을 보자. 

쟁점 2 사전선거운동 여부 

일단 법률 규정부터 보자. 



공직선거법 제60조 (선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 선거운동을 할 수 없다. 

4. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 국가공무원과 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 지방공무원. 다만, 「정당법」 제22조(발기인 및 당원의 자격)제1항 제1호 단서의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 공무원(국회의원과 지방의회의원외의 정무직공무원을 제외한다)은 그러하지 아니하다. 

제60조는 선거운동을 할 수 없는 공무원 범위 규정해놓고 있는데, 국가공무원법 제2조와 지방공무원법 제2조에 규정된 공무원은 선거운동 할 수 없다고 명시하고 있다. 

그런데 단서조항이 있다. 즉 예외적으로 선거운동을 할 수 있는 공무원이 존재한다는 것을 알 수 있다. 그게 바로 정당법 제22조에 의해 ‘정당의 발기인 및 당원이 될 수 있는 공무원’이다. 

따라서 국가공무원법 제2조와 지방공무원법 제2조를 살펴보고, 다시 정당법 제22조를 살펴봐야 한다. 

먼저 국가공무원법을 보자. 



국가공무원법 제2조 (공무원의 구분) ① 공무원은 이를 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 구분한다. 

② "경력직공무원 

③ "특수경력직공무원"이라 함은 경력직공무원외의 공무원을 말하며 그 종류는 다음 각 호와 같다. 

1. 정무직공무원 

가. 선거에 의하여 취임하거나 임명에 있어서 국회의 동의를 요하는 공무원 

나. 고도의 정책결정업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로서 법률 또는 대통령령(대통령비서실의 조직에 관한 대통령령에 한한다)에서 정무직으로 지정하는 공무원 

대통령은 국가공무원법 제2조에 규정된 특수경력직공무원으로 선거에 의하여 취임한 공무원에 해당한다. 따라서 일단은 공직선거법 제60조 1항 4호에 규정된 ‘선거운동을 할 수 없는 공무원’에 해당된다. 

이제 남은 것은 공직선거법 제60조가 예외로 규정한 정당법 제22조에 해당하는지 여부다. 즉 대통령이 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있는지 여부가 문제된다. 

정당법 제 22조를 보자. 



정당법 제22조 (발기인 및 당원의 자격) ① 국회의원 선거권이 있는 자는 공무원 그 밖에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 아니하다. 

1. 「국가공무원법」 제2조(공무원의 구분) 또는 「지방공무원법」 제2조(공무원의 구분)에 규정된 공무원. 다만, 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 선거에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장, 국회의원의 보좌관·비서관·비서, 국회 교섭단체의 정책연구위원과 「고등교육법」 제14조(교직원의 구분)제1항·제2항의 규정에 의한 총장·학장·교수·부교수·조교수·전임강사인 교원을 제외한다. 

국회의원 선거권이 있는 자는 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다고 규정하면서, 동시에 정당의 발기인 및 당원이 될 수 없는 사람을 규정하고 있다. 

정당법 제22조 1항 1에 의하면 국가공무원법 제2조상의 공무원과 지방공무원법 제2조상의 공무원은 정당의 발기인 및 당원이 될 수 없다고 규정하고 있다. 따라서 대통령은 물론이고, 선거로 공직에 나간 사람들은 모조리 선거운동을 해서는 안 된다. 

그러나 여기에 또다시 단서가 있다. 단서에 의하면 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 지방자치단체 당 등은 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다고 규정하고 있다. 

그렇다면 대통령은 정당법 제22조 1항에 의해 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있으며, 공직선거법 제60조 1항 4호에 의해 선거운동을 할 수 있는 것으로 결론이 나온다. 

숨겨진 쟁점-공직선거법 제9조와 제60조의 상충문제 

여기서 중앙선관위가 의도적으로 회피하거나 눈감은 문제가 생긴다. 즉 중앙선관위 결정문에 없었던 ‘새로운 쟁점’이 있다. 그게 바로 공직선거법 제60조와 제9조를 어떻게 해석할 것이냐의 문제다. 

(보라. 원래 앞서의 부제가 무엇이었나? 두 번째 쟁점인 사전선거운동 여부였다. 그런데 사전선거운동을 검토하기도 전에 법조문의 상충문제가 튀어나왔다. 논리적으로 보더라도 반드시 9조와 64조의 상충문제를 해결하고 넘어가야 순서에 맞다. 그런데 중앙선관위는 이걸 그냥 건너뛰고 간 것이다.) 

하여간 제9조와 제60조를 해석한 결과를 보자. 



● 공직선거법 제9조 : 공무원의 정치적 중립의무 규정으로 선거에 영향을 미치는 행위 금지하고 있음 

● 공직선거법 제60조 : 대통령은 국가공무원법 제2조에서 규정한 공무원이지만, 정당법 제22조에 의해 대통령은 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있으므로 선거운동이 가능 

명백히 상충되고 있다. 중앙선관위는 이 문제를 피해갔다. 전문가라고 하는 사람들이라면 이 문제가 안보일리 없었을 것이다. 법학 공부 그만둔지 10년이 넘은 나도 훤히 보이는 문제인데. 

중앙선관위는 엉뚱하게도 공직선거법 제60조를 이어지는 제254조의 사전선거운동하고만 결부지어 해석하고 제9조와의 상충 모순 문제는 덮어놓고 간 것이다. 

어떻게 해석하는 게 옳을까? 아마도 청와대에서 검토 중인 문제가 바로 이 지점일 것이다. 

여기서 굳이 공직선거법 제9조가 규정한 ‘공무원의 정치적 중립의무’가 무엇을 말하며, 입법취지가 무엇인지, 구체적으로 어떤 행위를 금지하고 있는 것인지 설명할 필요성이 있다. 그래야 양 조문을 상충 모순되지 않고, 조화롭고 체계적으로 해석할 수 있기 때문이다. 

우리의 역사를 돌아보자. 그리 먼 역사도 아니다. 이승만 정권에서 박정희 유신독재, 전두환의 철권통치에 이르기까지, 그리고 한나라당의 전신인 신한국당에 이르기까지 저질렀던 결과물들을 보자. 

대통령이라는 권력을 이용해 투표함을 바꿔치고, 공무원들을 선거운동에 투입하고, 상대 후보자를 납치하고, 군부재자 투표를 공개투표로 했던 역사적 사실을 다시 끄집어내야 할까? 

바로 이런 역사 때문에 ‘공무원의 정치적 중립의무’를 ‘엄격히’ 해석하는 것이다. 그렇다면 무엇을 엄격히 금지하고 있는가? 바로 한나라당의 전신이었던 정당들이 저질렀던 부정선거 행태들이다. 저런 말도 안 되는 부정선거행위를 금지하자는 게 공직선거법의 취지다. 

그런데 도대체 대통령의 ‘말’이 왜 저런 파렴치한 부정선거행위와 동일시되어야 할까? 적어도 중앙선관위의 멍청한, 몰역사적인, 한글해석 수준의 법률해석에 의하면 같은 취급을 받고 있는 것이다. 

적어도 공직선거법 9조에 규정된 ‘공무원의 정치적 중립의무’ 규정은 같은 법률 속에서 상충모순을 일으키고 있는 제 60조와 조화롭게 해석해야 한다. 그것도 우리나라의 부정선거의 역사를 똑똑히 되새기면서. 

다시 두 번째 쟁점 사전선거운동 여부로 돌아와서 

자. 이런 과정을 거치고 나서야 사전선거운동 여부를 검토하는 게 순리에 맞다. ‘해석’이라는 건 ‘말 되게’ 하는 과정이다. 

간략하게만 보자. 사전선거운동 여부와 참평포럼이 사조직인지 여부는 중앙선관위에서 아니라는 결론을 내렸으니 굳이 반론할 필요는 없다. 다만 우리의 지식 쌓기를 위해 간단하게 보자. 

사전선거운동과 관련된 법률 규정은 다음과 같다. 



제254조 (선거운동기간위반죄) ① (생략) 

② 선거운동기간전에 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 한 자는 이 법에 다른 규정이 있는 경우를 제외하고는 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처한다. 

1. 벽보·현수막·애드벌룬·표지판·선전탑· 광고판 기타 명칭의 여하를 불문하고 선전시설물이나 용구 또는 각종 인쇄물을 사용하여 선거운동을 하거나 하게 한 자 

2. 방송·신문·통신 또는 잡지 기타 간행물을 이용하여 선거운동을 하거나 하게 한 자 

3. 정견발표회·좌담회·토론회·향우회·동창회 또는 반상회 기타의 집회를 개최하여 선거운동을 하거나 하게 한 자 

4. 선거운동을 위한 기구를 설치하거나 사조직을 만들어 선거운동을 하거나 하게 한 자 

5. 호별방문하여 선거운동을 하거나 하게 한 자 

③ (생략) 

오마이뉴스의 인터넷 생중계가 방송에 해당하고, 참평포럼 강연이 집회에 해당한다. 문제는 대통령의 강연이 ‘선거운동’에 해당하느냐이다. 중앙선관위는 ‘지지자들을 대상으로’ ‘특정 후보에 대한 비판발언은 반박하는 과정에서 나온 것’이고, ‘후보자를 낙선하게 하거나 당선하게 하는 계획적이고 능동적인 행위가 아니기 때문’에 사전선거운동이 아니라고 결론 내렸다. 

따라서 이 문제는 제9조의 ‘정치적 중립의무’와는 전혀 별개의 문제다. 

남은 쟁점, 참평포럼이 사조직인지 여부 

규정은 한번 보고 가자. 다 살이 되고 피가 된다. 



공직선거법 제87조 (단체의 선거운동금지) ① (생략) 

② 누구든지 선거에 있어서 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)의 선거운동을 위하여 연구소ㆍ동우회ㆍ향우회ㆍ산악회ㆍ조기축구회, 정당의 외곽단체 등 그 명칭이나 표방하는 목적 여하를 불문하고 사조직 기타 단체를 설립하거나 설치할 수 없다. 

읽어보면 다 알 것이다. 누군가를 당선시키기 위해 만든 조직이 사조직이다. 참평포럼이 사조직이 되려면 정말 불가능한 조건이 필요하다. 노무현 대통령이 올 대선에 다시 출마하는 것이다. 

이 정도로 살펴보았다. 나는 청와대가 반드시 공직선거법 제9조와 제60조, 그리고 국가공무원법 제2조와 정당법 제22조의 해석문제를 가지고 문제 삼기를 바란다. 중앙선관위의 전문가로서의 양심을 팔아먹은 비양심적이고 엉터리같은 법률해석을 국민들에게 고발해야 한다. 

(존경하는 조기숙 교수님께서 '대통령은 공무원이 아니라 정치인'이라는 논리를 설파하셨는데, 국민들에게 설득력이 없어 보인다. 대통령도 엄연히 공무원이다. 문제는 선거운동을 할 수 있는 공무원이라는 점이다. 이걸 알려나가는 게 국민들에게는 더 설득력이 있지 않을까?)